¿Dónde está la plata de mis impuestos?: Presupuestos Programáticos y Pago por Resultados.

Por: Daniel Peñaranda, Martín Jaramillo

Los ciudadanos también pueden ser gerentes públicos

Cualquier colombiano puede consultar el destino de los recursos que se pactan anualmente en el presupuesto nacional. Sin embargo, ¿qué pasa si no solo queremos saber el destino de nuestros impuestos, sino más bien si esos recursos en realidad generaron resultados? A un ciudadano juicioso no le quedaría muy difícil consultar por internet los decretos que asignan el presupuesto de las entidades públicas. Es más, aunque la información no esté centralizada, podemos también consultar rubros específicos de inversión si nos adentramos en los decretos e informes de las entidades, encontrando hasta lo que nos cuesta el café requemado que sirven en las entidades públicas.

Pero, ¿qué pasa si queremos ser unos auténticos gerentes públicos y preguntarnos si estas inversiones nos están saliendo “baratas” o “caras”? Tendríamos entonces que consultar los informes de rendición de cuentas que publican las entidades a final de año, pero estos solo nos relatarán los cambios en unos indicadores que se limitan a cosas como “el número de actividades realizadas”, “el porcentaje de asistentes a una capacitación” o “el promedio de personas atendidas”.

En otras palabras, si bien sabemos en cuáles actividades se gastaron nuestro dinero, no tenemos insumos para comprender la magnitud de su impacto: ¿acaso los beneficiarios del Ministerio del Deporte ganaron más competiciones internacionales o los del Ministerio de Educación obtuvieron mejores notas gracias a sus intervenciones? Al final de cuentas, como en los restaurantes, tanto a los contribuyentes como a los comensales nos interesa más a qué sabe la sopa y no solo qué ingredientes trae.

Presupuestos programáticos para invertir en resultados

La ausencia de énfasis en los resultados es problemática para todos, no solo para nuestro preocupado ciudadano con ínfulas de gerente. Por ejemplo, la adopción de metodologías de evaluación de proyectos que priorizan el gasto y no los resultados ha terminado por desincentivar la eficiencia; indicadores como el porcentaje de ejecución del presupuesto apropiado, es decir el porcentaje de dinero que efectivamente se gastó respecto del que se tenía a principio de año, incentivan a las entidades al derroche sin pensar en los resultados y a no intentar reducir costos (Azuero, 2021).

El presupuesto colombiano requiere de un enfoque más gerencial y participativo, uno que vincule los recursos disponibles a resultados verificables, o lo que Francisco Azuero llamaría un verdadero “Presupuesto Programático”. Como sucedió con nuestro veedor, resulta muy difícil evaluar el alcance del presupuesto público. La solución al problema no solo radica en fortalecer los canales de información que actualmente existen y acercarlos a la ciudadanía, sino también en migrar hacía presupuestos que promuevan la calidad del gasto a través de esquemas que estimulen el uso eficiente de los recursos.

Este camino, sin embargo, no es uno fácil de recorrer. Aunque la preocupación por crear presupuestos basados en resultados es global, migrar a estos suele ser complicado, sobre todo por los obstáculos técnicos que implica una evaluación programática y la inercia institucional que padecen los modelos de evaluación presupuestal vigentes.

Los Bonos de Impacto Social y los Presupuestos Programáticos

En este contexto, los esquemas de Pago por Resultados (PpR), y en especial los Bonos de Impacto Social (BIS), resultan ser herramientas indispensables a la hora de cambiar los paradigmas de la contratación pública. Estos esquemas parten de una premisa simple: los pagadores de programas sociales (usualmente el gobierno) solo deben pagar por los resultados alcanzados. Esto lo logran introduciendo una serie de incentivos financieros y reputacionales que motivan a los actores encargados de la ejecución de los programas a lograr los resultados pactados, más que solo ejecutar actividades.

Los BIS, al ser un esquema de PpR que incluye a inversionistas privados para que aporten capital de trabajo inicial para que los operadores ejecuten los programas, son un ejemplo de éxito en este ámbito. Este enfoque obliga a todos los actores involucrados en la contratación y ejecución de programas públicos a estar alineados en la consecución de sus metas si es que quieren ser compensados, promoviendo sistemas de información precisos y transparentes que permiten migrar hacia modelos basados en resultados.

Por ejemplo, en Reino Unido la Fundación Elton John estableció una estrategia que buscaba frenar la epidemia de VIH/SIDA proponiendo testear a las personas cuando ingresaban a urgencias por cualquier motivo. Dado que el gobierno no quería desembolsar recursos para la implementación de esta solución, en 2018 la fundación decidió conformar un BIS donde asumían el costo del programa en el corto plazo y, en caso de ser efectivo, el gobierno compensaría los costos. El programa no solo fue efectivo, diagnosticando a 200 nuevos pacientes con VIH y retomando el tratamiento de otros 250, sino que también estableció nuevos lineamientos para el testeo de la enfermedad en Reino Unido. Se estima que la intervención le ahorró más de 90 millones de libras a los contribuyentes londinenses (Warner, 2022).

Por su parte, la llegada de los BIS a los países en vía de desarrollo ha puesto a los esquemas de PpR en la mira no solo de los gobiernos sino también de un amplio portafolio de actores privados. Los BIS en Colombia, que hasta el momento se han estructurado como programas de empleo dirigidos a población en situación de vulnerabilidad, han logrado no solo mejorar las estrategias de formación, intermediación y colocación laboral de los operadores, sino también estudiar los factores de éxito detrás de la retención de los beneficiarios en sus trabajos.

Hasta la fecha se han ejecutado 235 bonos de impacto en 38 países, lo que ha sumado más de 463 millones de dólares en inversión social (Brookings, 2022). No es solo el impacto monetario lo que hace a estos bonos tan atractivos, es también su versatilidad para ajustarse a múltiples contextos y problemáticas. Al demostrar su efectividad y adaptabilidad a los principales retos sociales que enfrenta el país, los esquemas PpR tienen el potencial de moldear instituciones y reducir la incertidumbre que existe alrededor de los presupuestos públicos, volviéndolos realmente programáticos para garantizar la claridad en el gasto, la participación de la ciudadanía y el mejoramiento continuo de la inversión pública.

En últimas, ante la pregunta “¿dónde está la plata de mis impuestos?” los presupuestos deberían responder con claridad: Pagando por Resultados.

Fuentes:

Azuero, F. (2021). La reforma de la gestión financiera pública. En Colombia después de la pandemia: La urgencia de los estructural (1.a ed., pp. 135–149). Econometria Consultores SA.

Brookings. (2022, 10 agosto). Social and development impact bonds by the numbers. Recuperado 17 de agosto de 2022, de https://www.brookings.edu/research/social-and-development-impact-bonds-by-the-numbers/

Warner, J. (2022, 23 mayo). Problem to program to public policy: How outcomes-based financing strengthened England’s health system. Brookings. Recuperado 17 de agosto de 2022, de https://www.brookings.edu/blog/education-plus-development/2022/05/24/problem-to-program-to-public-policy-how-outcomes-based-financing-strengthened-englands-health-system/